议案建议>正文

市九届人大九次会议代表议案转建议 第20210013号

案    由:关于解决斗门区河流型饮用水源保护区生态补偿机制存在问题的议案

分    类:农村农业- 农村农业

主 题 词:标准 产品 产业结构 地方财政 工程 环境保护 机构 经济政策 可持续发展 人大

提 出 人:邝东亮,黄龙德,吴健芬,宋岳章,吴玉玲,梁水益,郑炳荣,李志坚,林福真,黄泳姿

办理类型:

办理单位:

内    容:

  一、案由
  自2009年以来,为建立健全饮用水源保护区扶持机制,珠海市分别于2009年、2010年、2015年、2018年及2020年共印发5套扶持激励办法,明确了2009-2023年河流型饮用水源保护区补偿范围、对象及方式。期间,由于考虑部分区域不在扶持范围但又因需保护水源,经济发展收到较大限制,因此市政府商议对2009年印发方案内容进行了调整,于2010年重新印发扶持激励办法。同时,斗门区基于市级发放方案,自行制定了2018年度扶持激励补贴区级实施细则以及发放工作方案。
  二、案据
  目前,珠海市已印发的这5套饮用水源保护区扶持激励办法,均采取对符合条件的水源保护区居民发放社会保险专项补贴的方式进行补偿。在前期实施过程中,该补偿机制的实施大幅度减轻了水源保护区居民的社会保险参保缴费负担,大幅度提升了水源保护区社会保险参保率,产生了较明显的社会效益。但随着社会经济的发展及社情民意的变化,以发放社会保险专项补贴为核心的水源保护区生态补偿方式,已逐步显现出“扶持激励资金核发难度大,群众思想工作沟通成本高,群众不满情绪明显,社会不稳定因素增加,水源保护激励作用弱化”等机制弊端。
  (一)生态补偿机制与社会发展现状脱钩。生态保护方面结构性政策缺位,生态补偿方式单一,补偿机制边际社会效益逐渐降低。目前,社会保险类型多,饮用水保护区扶持激励办法印发时间滞后于社会保险政策调整时间,政策衔接脱节,发放流程繁琐复杂,审核申报实际操作困难等问题已不可忽视。根据《珠海市2018年社会保险扩面征缴情况通报》等文件,斗门区城乡居民基本养老保险覆盖率约为99%,城乡居民基本医疗保险参保率约为98%,水源保护区居民已经实现社会保险全覆盖,扶持激励资金带来的边际社会效益明显降低。同时,基于水源保护区政策和社会保险征收的生态补偿政策涉及业务部门众多,任务实施职能部门分工存在重叠,基层部门手工操作环节工作量巨大,业务操作盲点容易滋生廉政风险。
  另外,随着已达社保缴费年限人数的增加以及本地社会保险参保率的降低,水源保护区居民参保缴费的自愿性、积极性降低,社会保险政策的普惠性和水源保护社会保险补贴发放的特殊性难以调和,常年单一的生态补偿机制也使得社会不稳定因素增加,扶持对象产生惯性、惰性,不配合申报流程但依旧要求领取专项补贴的事件时有发生,导致保护水源水质的宗旨内涵被虚化。
  (二)生态保护和经济利益关系不平衡。现有补偿力度不足、政府财政投入大;资金扶持方向局限,激励资金考核机制缺失,水源地保护权责不对等,水源保护者内生动力弱化。自饮用水源保护区扶持机制建立以来,斗门区一直遵循“公平公正,权责一致”、“财政转移支付与水资源有偿使用相结合”等原则,坚持“谁开发、谁保护,谁收益、谁补偿”,在政府主导的同时,也重视对自身经济“造血”功能的挖掘。
  但在实际实践过程中,斗门区生态效益及经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间分配不公平、生态建设的经济政策供给不足等问题越来越显著。根据生态环境局斗门分局饮用水源保护区日常巡查结果显示,水源保护区区划宣贯未实现全覆盖、常住居民主观能动性低、保护意识浅薄、自觉保护积极性不高,且多数水源地隐患点均由农村用地随意流转导致。在2018年水源地环境保护专项行动中,斗门区取缔关闭工业企业6家,拆除农家乐、游乐场、工业企业厂房共6家(合计超5万平方米),更新界标宣传牌21块、道路警示牌52块、维护航道牌3块等规范化建设管理,政府财政花销约2.027亿元,占全市水源地专项行动累计投入资金的81.08%。自2020年以来,生态环境局斗门分局为切实保护辖区居民饮用水安全,积极会同各镇(街),共出动547人次,实现饮用水水源地全覆盖巡查,现场核查辖区12个饮用水水源地保护区隐患图斑超过300点次,发出责改决定书3份,立案1份宗。履行监管职责的相关职能部门以及属地政府,投入巨大时间成本、人力成本及财政经费,变相成为水源保护区违规项目清理整顿及损坏点生态修复的“买单人”。
  另外,饮用水源保护区取水量是补偿资金的重要计算依据,理应从自来水水费中按一定比例计提饮用水源保护区生态补偿基金(与供水价格同步应调整),专项用于饮用水源保护区的生态补偿工作,但目前补偿基金并未随着全市自来水平均水价(1.85元/吨,2013年12月调价)进行同步调整。且按照省人大常委会2012 年12 月6 日颁布的《广东省水资源管理条例》第十八条规定征收水资源费。但是,鉴于目前斗门区水行政主管部门并未有对辖区内的省管工程征收水资源费,而是由省水利厅按0.12 元/吨的标准直接征收,且征收后并未按规定的80%比例返还地方财政。以充盈辖区饮用水源保护区的生态保护资金储备。
  政府财政负担沉重、现有补偿力度不足、资金扶持方向局限、生态补偿考核机制缺失以及环境保护权责不一致等一系列问题,促成了部分破坏者是受益者,破坏生态的责任和成本由水源保护者承担,成为间接受害者的不良局面,在难以弥补基层工作人员监管缺口大的同时,辖区水源地隐患依然显著。这不仅会造成生态保护的长效机制底盘不牢,生态效益价值化阻力明显,水源保护者内生动力弱化,生态和环境保护工作成果不稳定和工作难度加大,影响辖区生态保护,也会造成补偿对象养成长期依赖惰性,打破地区之间及利益相关者之间的和谐局面。
  (三)农村规模化利用与农业资源整合难度大。辖区水源保护区覆盖面积广,区域布局分散,产业结构优化受限制,区域经济发展受阻。目前,斗门区设有12个饮用水源保护区,辖区可利用土地破碎化程度高,无法有效提高农业质量效益和竞争力。根据2013年印发的《珠海市饮用水源保护区区划》,我市5个河流型饮用水源保护区均设在斗门区,面积约为59.77km2,其中:一级保护区占地面积约7.34km2;二级保护区占地面积约52.43km2。若再加上大环、新围泵站和北部莲洲等受影响的区域,全区受水源保护影响的村居总面积打到298.05km2,占全区土地面积的44.2%。另,根据区人社局2019年《关于进一步完善珠海市饮用水源保护区生态补偿机制的调研报告》可知,斗门河流型饮用水源保护区覆盖莲洲、白蕉、井岸、斗门4个镇68个村居,涉及人口为12.68万人。可见,目前饮用水源保护区覆盖范围之大,限制发展面域之广,影响居民人口数之多。
  另外,斗门区当前的供水效能在满足珠澳两地用水需求的情况下,仍有剩余空间。珠海供水目前的模式为“江水为主、库水为辅、多点取水、江库联通、库间调节、江水补库、库水调咸”的原水供水水源系统,斗门区饮用水来源于水库蓄水、河流径流两个方面,确保珠澳两地 100 多万人的饮水安全,使水源保护区 12.68 万群众能够共享改革开放和经济发展的成果。截至2019年,斗门区实际用水总量(约为1.71亿m3),远低于斗门区2016-2030年用水总量控制目标(1.93亿m3)。同时,根据《2019年珠海市水资源公报》用水指标变化趋势分析可知,珠海市虽常住人口数不断增加,但通过优化调整产业机构和贯彻落实节水措施,全市万元GDP与万元工业增加值用水量呈明显下降的趋势,人均日用水量指标受居民生活质量提高及节水意识提升的共同影响,自2007年其基本呈现小幅波动、逐渐下降的趋势。
  三、方案
  深度研学试点先进经验,调整当前扶持激励资金补偿机制势在必行。
  (一)加大生态补偿力度,实现补偿激励作用与居民满意度“双增效”。目前,广东省、福建省厦门市、浙江省德清县等部分省市地区已按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿”原则,将饮用水源保护区生态补偿基金纳入供水水价成本,由供水企业从自来水费中计提上缴市财政,再由市财政通过转移支付的方式返还给饮用水源保护区地方财政;省内从化区、紫金县已从“取水、用水”单一的发展模式转化为“受益-返还-保护-发展”的可持续发展模式。部分地区实施水源保护区居民水电用量定额补偿,“固化生态补偿标准、加大基础设施建设”的方式得到了当地居民的高度认可。
  可见,拓宽饮用水源保护扶持激励转向资金筹措渠道,建立综合科学的生态系统价值核算体系,综合考虑源头污染治理成本、执行严格环保标准所需承担的机会成本、规范化管理日常开销以及周边地区取水量及水价成本等因素,建立市场化多元化的生态补偿机制,按照《广东省水资源管理条例》规定积极向省级相关部门积极争取返还被其征收的水资源费,并据此大幅度增加补偿力度,实现水源保护区水生态环境的共保共建共享是十分必要的。
  (二)拓宽资金适用范围,实现生活水平和水源保护区“双改善”。为切实落实饮用水源保护要求,辖区相关监管部门及属地政府都投入了较大的人力财力物力,而财政负担沉重、环境保护权责不一致及资金落实执行困难等一系列问题,势必会弱化内生动力,无法形成长效机制。同时,辖区水源保护区范围内的镇、村因土地开发收限制缺乏工业税收,导致镇、村收入普遍较低,导致财政投入基础设施总量较少,镇、村基础设施相对落后,在补偿资金社会效益逐渐弱化的背景下,补偿资金经济效益削弱会倒逼农村土地流转乱象的发生。
  因此,以修订生态补偿资金使用及分配的方式,建立有奖有罚的补偿机制,完善市场化、多元化的生态补偿机制十分必要。一方面,以生活补贴代替社会保险,切实降低居民实际生活成本,另一方面,同步强化“属地政府生态补偿资金使用分配主动权”及“监管职能部门生态补偿资金落实考核权”,促使补偿资金使用更多向水源保护区规范化管理以及民生保障改善倾斜。将补偿基金中的扶持资金用于规范化管理、面源污染处理、生态修复工程等环保基础设施建设、水源涵养服务、水土保持服务、水质净化服务等生态系统服务优化以及日常监管维护、隐患点查出支出等财政支持等方面;基于监管职能部门日常执法监管数据及水源地保护考核结果,转变补偿基金中的激励资金的发放方式。
  由此可激发属地政府、村居、村民多方保护水源地的内生动力,提升水源保护区常住居民满意度,充分发挥生态补偿资金的激励作用,将水源保护变成当地居民的自觉行动,维护社会和谐稳定的同时,形成保护、发展、民生良性互动互促的局面,促使在提升水环境质量、保障水生态安全的同时,增进民生福祉。
  (三)整合片区农业资源,实现土地利用集约率与生态产品价值转化率的“双提升”。目前,饮用水源保护区分布较分散,导致辖区可利用土地破碎化程度高,不利于盘活闲置土地资源、深度挖掘土地活力及科学规划土地用途。因此,巩固完善农村基本经营制度,稳步推进承包地“三权”分置的同时,属地政府、村居需积极主动引导土地有序流转,摒弃粗放型、分散式农地利用方式,打造集约型、规范化规模承包经营格局。加大农业面源污染防治,构建生态产品交易平台,融合农村一二三产业,完善农业产业链,打造现代化生态农业,优质生态环境外溢性价值。坚持以水定城以水定地以水定人以水定产,以优化产业结构、集约管理农用地来代替跨区域生态补偿,减少跨区域跨部门协调时间成本,以实现生态环境保护精细化管理、国土空间环境精准管控,坚定走绿色可持续的高质量发展之路。