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市九届人大九次会议代表建议 第20210011号

案    由:关于建立突发公共卫生事件应急救助保险制度 健全公共卫生应急管理体系的建议

分    类:教科文卫外侨宗- 教科文卫

主 题 词:

提 出 人:吴军建

办理类型:

办理单位:

内    容:

  一、背景
  2020年初爆发的新冠肺炎疫情牵动着党中央、国务院和全国人民的心,“突发公共卫生事件”这一概念引起举国关注。突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
  新中国成立以来,我国境内发生过几次影响比较大的突发公共卫生事件。主要有:1988年在上海市流行的甲型肝炎、2003年的SARS疫情和2020年的新冠肺炎疫情。尤其是新冠肺炎疫情,给人民生命健康造成严重威胁,给经济造成巨大损失。2020年新冠肺炎疫情被世界卫生组织宣布为第6次“国际关注的突发公共卫生事件”。这些突发公共卫生事件给我国乃至世界人民的生命安全带来严重威胁,各国政府纷纷采取应对举措,人力物力财力消耗巨大。据不完全统计,针对本次疫情珠海市财政已累计投入资金15个多亿,用于医疗救助、设备和防疫物资采购、医疗卫生基础设施建设、核算检测、征用隔离酒店等方面。
  毋庸置疑,在我国疫情得到有效控制的同时,无论是各级政府还是普通民众都应当提高突发公共卫生应急事件的防控意识,提前采取各种措施应对可能的风险,并做出合理风险转移与制度安排。
  习近平总书记提出,防范化解重大疫情和突发公共卫生风险,事关国家安全和发展,事关社会政治大局稳定。要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升,改革疾病预防控制体系,提升疫情监测预警和应急响应能力,健全重大疫情救治体系,完善公共卫生应急法律法规,深入开展爱国卫生运动,着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。突发公共卫生事件应急救助保险作为一项应对突发公共卫生事件的社会救助机制,可以有效助力国家公共卫生应急管理体系建设。
  二、依据
  (一)政策依据
  早在2007年,我国就颁发了《中华人民共和国突发事件应对法》,法律规定:有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施,保障突发事件应对工作所需经费。国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险。
  2011年修改的《突发公共卫生事件应急条例》中明确:县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门,应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员,给予适当补助和保健津贴;对参加突发事件应急处理作出贡献的人员,给予表彰和奖励;对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员,按照国家有关规定,给予相应的补助和抚恤。县级以上各级人民政府应当提供必要资金,保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。
  2020年9月,民政部、财政部对《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》公开征求意见,征求意见稿中指出:国家建立突发公共事件困难群众救助机制。各级人民政府应当将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案,制定应急期社会救助政策和紧急救助程序。
  2020年8月31日,珠海市卫生健康局对《珠海经济特区突发公共卫生事件应急条例(征求意见稿)》公开征求意见。征求意见稿在第八条【多元供给机制】中指出,发展公共卫生产业,鼓励开发与创新多元公共卫生服务供给机制,鼓励有条件的单位和个人提供突发公共卫生事件应对工作所需的产品和服务。鼓励保险金融机构开发公共卫生保险产品。
  (二)现实依据
  2020年3月18日,人保财险为湖南省永州市新田县40万人口提供突发公共卫生事件风险保障600万元,标志着全国首单突发公共卫生事件应急救助保险成功落地。
  2020年初,广东省以镇、村为统保对象,累计为全省400余县、镇和村提供了公共卫生应急救援费用保障,总投保人数990万。
  2020年1月,佛山市禅城区祖庙街道斥资400余万元采购“一元民生保险”,将辖区范围内因自然灾害或公共突发事件造成人员伤亡的公共责任事故纳入保险范围,提升民众幸福感,助推禅城区打造“首善之区”、“安全之城”、“保险创新发展示范区”。
  东莞市从2020年3月起,在全市推动公共卫生应急救助政府救助保险。东莞当地目前已投保超46条村,累计承保人数近30万人,提供保额5.5亿元。 此外,人保东莞公司向东城街道办事处提交了公共卫生事件应急救援方案,有望在近期实现东城全街道统保。
  三、重要意义
  (一)解决公共卫生事件“围困”政府财政的难题
  2020年1月爆发的新冠肺炎疫情给我国经济社会的方方面面造成巨大影响。面对这样的重大突发公共卫生事件,从中央到地方的各级政府为疫情防控需要及时筹措巨额的资金。据不完全统计,珠海市市级财政在新冠肺炎疫情高峰期,每天投入的应急救灾及医疗资源费用高达1500万元。各级财政也在此次疫情中投入巨大防疫资金,给各级财政造成沉重负担。近些年财政收入由高速增长转为中低速增长的新常态下,这种以财政资金投入为主体的应对模式不仅潜藏着较大的财政支出波动风险,也暴露出我国缺乏应对突发公共卫生事件的机制化财务安排的短板。
  (二)新冠肺炎有“常态化”防控趋势
  不同于2003年“非典”,新冠肺炎存在周期更长,传播更为广泛和复杂。特别是国外疫情的发展,更使得国内新冠肺炎有“常态化”防控趋势。虽然全国疫情防控取得了巨大成功,但新冠肺炎的发病地区仍不时出现,防控工作一时不能放松。防控费用仍是需要利用多层次体系解决的问题。
  新冠肺炎全国疫情防控工作,再次证明公共卫生防控和救助体系的建立和完善,是社会长治久安、经济稳定发展的基础保障。引入商业保险机制,有利于进一步构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,健全我市公共卫生应急管理体系,丰富应对突发公共卫生与安全的手段措施,提高防灾减灾救灾能力。同时,通过此项市场实践,该保险保障将为成为运用保险机制创新公共服务,健全公共卫生应急管理体系的又一创新示范。
  四、建议
  (一)建立突发公共卫生事件应急救助保险制度,通过市场化、机制化的财务安排,健全珠海市公共卫生应急管理体系
  公共卫生事件发生后,各级地方政府往往承担起对本辖区居民的救治和救助义务,尤其对不幸患病身故的群体,给予一定额度的救助金,将极大提高政府公信力。可通过保险安排转移对辖区居民的救助责任。同时,各级地方政府为遏制疫情发展往往多措并举,如征用隔离场地、购买抗疫物资、补贴一线人员等。此类费用往往不在常规预算内,或超过预算额度,造成财政的波动。为平滑此类小额财政波动,可以通过购买保险产品进行转嫁与安排。
  在突发公共卫生事件发生后,利用保险的赔付功能,缓解政府财政压力,第一时间对受感染居民进行救助,可以充分发挥保险的“社会稳定器”作用,有利于安定人民生活、减轻政府压力、促进社会经济健康发展、维护社会稳定。
  1.尽快启动开展全市公共卫生与安全保险项目的研究与推进,由市政府牵头,会同保险公司、银保监、财政局、应急管理局、卫健局、公安局等相关单位部门,共同制定和完善保险承保方案及服务方案,推动该保险在我市尽快落地。
  2.进一步健全全市公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力。充分运用市场手段与行政管理的有效结合,加强各部门及市场主体之间的联动协调,探索建立“政府主导协调+责任部门牵头解决+保险公司经济补偿”的制度模式。
  (二)中长期保险行业成立共保组织,初步建立巨灾保险制度
  在国家出台《突发公共卫生事件巨灾保险条例》前,建议通过银保监会组织,组建突发公共卫生事件巨灾保险共同体,依托共保体相关工作的开展,初步建立我国突发公共卫生事件巨灾保险制度。
  共保体根据“自愿参与、风险共担”的原则发起并设立。整合保险行业承保能力,搭建业务平台,开发标准化的巨灾保险产品,探索开发多年期产品,建立统一的承保理赔服务标准,共同应对突发公共卫生事件,集中积累和管理突发公共卫生事件信息等。在总体运行模式上,建议采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的模式,量力而行。
  在运行机制方面,建议选择偿付能力充足、服务网点完善的保险公司,作为突发公共卫生事件巨灾保险的经营主体,提供巨灾保险的销售、承保及理赔等服务。保险公司通过销售突发公共卫生事件巨灾保险产品,将保费集中,建立应对突发公共卫生事件的损失分层方案,分级负担突发公共卫生事件风险。
  在风险分散方面,为增强风险抵御能力、应对重大的突发公共卫生事件,做好资金储备,建议允许突发公共卫生事件巨灾保险共同体各成员公司专门提取突发公共卫生事件巨灾保险专项准备金,行使跨期分散风险等职能。突发公共卫生事件巨灾保险专项准备金,按照保费收入一定比例计提,单独立账、逐年滚存。
  在突发公共卫生事件巨灾保险制度初期版本的基础上,推动政府出台《突发公共卫生事件巨灾保险条例》,依托立法保障,进一步完善巨灾保险制度,尤其是着力完善损失分层方案。届时,建议按照“风险共担、分级负担”的总体原则,在设定总体限额的前提下,建立“分层逐级分担”的风险分担机制。由投保人、保险公司、再保险公司、巨灾保险专项准备金和政府等,构成多层次的分担主体。
  (三)保障方案
  建立突发公共卫生事件巨灾保险制度,遵循“政府推动、市场运作”的原则,形成机制化的筹资渠道,在疫情防控的关键阶段,快速筹集财务资源,减轻政府财政资金压力,减少因突发公共卫生事件导致的财政波动,平滑政府财政预算,助力健全公共卫生应急管理体系。
  1.居民传染病救助保险
  人员死亡伤残赔偿
  2.应急费用补偿保险
  应急费用补偿按照不同的应急响应级别分档赔偿。
  启动响应级别  赔偿限额
  Ⅰ级 根据市委、市政府需求设立限额
  Ⅱ级 根据市委、市政府需求设立限额
  Ⅲ级 根据市委、市政府需求设立限额
  Ⅳ级 根据市委、市政府需求设立限额
  注:(1)Ⅰ级和Ⅱ级,由省级宣布;Ⅲ级,由地市级宣布;Ⅳ级,由县区级宣布。(2)启动多个响应级别的,以最高者标准赔付
  3.防疫费用
  有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害,设立防疫经费(主要包括防护用品、消杀用品、补给用品等用于疫情防控所需物品和服务采购、以及疫情后续处理等必要支出)。
  以上保障保额可协商制定,收费按精算厘定。同时,中国人保财险将以保本微利为原则,与珠海市政府协议商定,当年收取保费在未发生赔付的情况下,可将保费的一定比例作为保障基金,用于当地政府应急费用支,或放大一定比例,作为下一年的公共卫生事件巨灾保险保额补充。
  4.计划收费
  珠海市突发公共卫生事件应急救助保险,以珠海市常住人口为收费基数,每人一元。总保费约210万元,另将珠海市部分防疫费用作为保费(60万),进行放大赔偿。总计保费270万元。